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发布机构: 县政府办公室 生成日期: 2019-12-12

磐安县人民政府行政复议决定书

发布时间: 2019-12-12 字号【

  磐安县人民政府

  行政复议决定书

                                                     磐政复决字〔2019〕04号

  申请人方某某,男,汉族,身份证号码:330727***********,地址:磐安县冷水镇大溪村。

  被申请人磐安县综合行政执法局。地址:磐安县安文街道海螺街35号。法定代表人:俞漫星,局长。

  第三人方双德,男,汉族,身份证号码:330727195801031913,地址:磐安县冷水镇大溪村隔山5号。

  2018年12月14日,申请人向本机关提交了《行政复议申请书》等行政复议申请材料,请求:1.确认被申请人磐安县综合行政执法局不履行“对违法建筑查处处罚”法定职责的行为违法;2.撤销被申请人磐安县综合行政执法局出具《信访事项处理意见书》“方双德户已建成的地基符合冷水镇大溪村调整后的新村庄规划;建议建房规划审批”的处理意见;3.责令被申请人磐安县综合行政执法局依法履行职责,对第三人方双德的违法建设房屋作出行政处罚、拆除其违法建筑。2018年12月19日,本机关依法受理。本案现已审理终结。

  申请人称:申请人方某某是磐安县冷水镇大溪村村民,世居并建有房屋在大溪村隔山区块。按照大溪村村庄规划,申请人方某某房屋与方玉明房屋在同一排,中间规划有4间,其中3间(方章木2间方双德1间)靠方玉明房屋、1间(方双德)与方某某房屋相邻,中间为一条村内通道。这样,方双德的两间地基不在同一幢连建而一分为二、并排两幢各1间分开建设。2017年方双德开工建设2间地基时违反大溪村村庄规划,将2间均靠近方某某房屋相邻,遭到申请人阻止、投诉、申请县规划局履行职责等合法维权,双方发生争议。2018年3月30日,申请人向义乌市人民法院起诉状告被告磐安县规划局不履行法定职责违法,在行政诉讼中,违法建房人方双德通过大溪村、冷水镇政府向被申请人申请修改大溪村村庄局部规划,申请人方某某在行政诉讼中得知大溪村向冷水镇政府《要求审批大溪村村庄规划局部修改的申请》并附图。随后,申请人依法要求撤销。可是义乌市人民法院认定被申请人磐安县综合行政执法局是城乡规划执法行政处罚、行政强制职权的法定职责单位。随后,申请人向被申请人递交《要求履行法定职责申请书》,要求其依法履行法定职责:对被申请人方双德户违法建设房屋作出行政处罚、拆除其违法建筑。至2018年11月17日,被申请人出具《信访事项处理意见书》,处理意见:方双德户已建成的地基符合冷水镇大溪村调整后的新村庄规划,建议冷水镇政府进行建房规划审批。申请人方某某认为,被申请人磐安县执法局不履行“对违法建筑查处处罚”法定职责的行为,已经严重侵犯了申请人的合法权益,应当确认违法并责令其履行法定职责,其出具《信访事项处理意见书》的处理意见,应当撤销,理由如下:1.被申请人已经查明第三人方双德户违法建房的事实。其《信访事项处理意见书》“经我局调查,大溪村村庄规划在未做局部调整前与你反映的情况一致”“你反映:在大溪村村庄规划中,方双德两间房子一间与你户拼接,一间与方章木拼接,中间有一条1.2米的通道。现在方双德户两间房屋连在一起,且在你户旁边留有50公分的披水,与规划不符”认定的事实,已经明确了方双德户违法建房、侵害方某某道路通行权、地下管网使用权等合法权益的事实。2.被申请人磐安县执法局没有履行法定职责,对被申请人方双德户违法建设房屋作出行政处罚、拆除其违法建筑。3.被申请人拒绝履行法定职责的理由依法不能成立。被申请人《信访事项处理意见书》“大溪村村委会经有关程序对村庄规划进行了局部调整,目前方双德户建成的地基与调整后的村庄规划相符合”的意见,违法且与事实不符。第一,《冷水镇大溪村村庄规划局部修改》未经法定程序审批,现尚未生效。《大溪村村庄规划局部修改》的审批机关依据《城乡》第22条规定为磐安县人民政府。磐安县规划局越权审批,违法无效。第二,《大溪村村庄规划局部修改》中的“隔山区块规划修改”内容上违法,直接损害申请人方某某的合法权益。首先,该局部修改,把原有规划的村内1.2米宽的通道取消了,损害了申请人方某某等村民和公众的道路通行权。其次,排污、排水管道埋设的位置被方双德用于建房,不利于管道的维修、更新,容易造成堵塞污染,也不利于今后其他管线和设施设备的集中归拢埋设、管理。修改后的规划,没有考虑村庄的整洁、卫生。如此,直接损害了申请人方某某的卫生健康、生存环境、生命安全等众多权益。第三,修改后的规划编制,违反了《城乡规划法》第4条和第18条的规定,没有综合安排编制住宅、道路、排水、排污、综合线路管道的用地,没有充分利用同等的土地规划更多的项目合理布局。第四,《大溪村村庄规划局部修改》的制定申报程序上违法,没有听取、记录、如实反映村民公众意见。没有听取、记录、如实反映争议双方:方某某、方双德的意见和理由,没有召开村民会议或者村民代表会议讨论同意,在方双德与方某某存在争议的情形下,通过修改规划,使方双德的违法建房行为合法化,该规划修改的制定申报就是违法建房行为的帮凶。申请人认为,被申请人磐安县执法局是磐安县的城乡规划执法行政处罚、行政强制职权的法定职责单位,其对侵害申请人合法权益的第三人方双德违法建房应当予以查处而没有予以行政处罚和强制拆除,实为不履行法定职责。其出具《信访事项处理意见书》“方双德户已建成的地基符合冷水镇大溪村调整后的新村庄规划,建议建房规划审批”的处理意见应当撤销,并应当责令重新作出。申请人依据行政复议法规定,请求上级复议机关依法公正复议,纠正被申请人的违法错误行为,支持申请人的复议请求。

  申请人为了证明自己的主张,提供如下证据:

  证据一,《信访事项处理意见书》复印件一份,证明被申请人磐安县执法局没有对侵害申请人合法权益的方双德违法建房行为依法查处,没有履行其法定职责;

  证据二,《要求履行法定职责申请书》复印件一份,证明申请人请求磐安县执法局履行法定职责的事实;

  证据三,大溪村规划2016-2026复印件一份,证明2017年经审批生效原来的冷水镇大溪村村庄规划;

  证据四,大溪村村庄规划局部调整,证明冷水镇大溪村村庄规划局部修改图,明确注明“报县人民政府审批后实施”,现尚未经磐安县政府审批,证明还没有生效。

  被申请人答复称:(一)申请人的复议申请不符合受理条件,依法应予驳回。1.申请人申请复议时机和条件尚不成就。不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责,在公民、法人或其他组织要求其履行时不予答复、拖延履行或拒绝履行的行为。同时,行政机关履行法定职责需要一个过程,即应当有一定合理的期限,因此有些法律、法规对行政机关履行职责的期限作出了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《行政复议法实施条例》第十六条第一款统一设置了两个月的期限,也就是说行政机关履行法定职责的期限,法律有规定的从其规定,法律没有规定的,履行期限应为行政机关收到申请之日起60日内。行政机关收到申请超过60日仍未履行的,才属于不履行法定职责。就本案来说,方某某在2018年10月22日向我局邮寄了《要求履行法定职责申请书》。次日,我局收到了该申请。同年12月9日,方某某即已提出了要求确认我局不履行法定职责行为违法并要求责令履行等复议申请。很显然,其复议申请属于申请复议时机和条件不成熟,尚不符合受理条件。2.申请人第2项复议请求不属于行政复议法调整之范围。《信访条例》第二条规定,“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作管理部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式,反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织,称信访人”。第三十四条规定,“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复”。申请人在向答复人邮寄了《要求履行法定职责申请书》的同时,也曾于2018年10月22日来我局提出信访投诉,投诉方双德户存在违章建设。对该信访事项答复人按《信访条例》规定的程序,进行了受理、调查、答复。答复人2018年11月16日的《信访事项处理意见书》系我局给申请人信访事项的答复。申请人应依法通过《信访条例》的相关规定,向上一级行政机关请求复查,而不是通过行政复议的方式寻求权利救济。综上,根据行政复议法实施条例第48条第一款第(二)项“受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定,申请人的复议申请不属于受案范围。(二)退一步说,即便申请人的申请符合受理条件,其复议申请也应被驳回。1.2018年10月23日,我局收到了方某某邮寄的请求履行法定职责申请书后,随即安排专人进行调查取证工作。同年12月18日给方双德依法送达了《责令改正通知书》,限期其改正擅自在大溪村隔山地块动工建房的行为。同年12月21日,给方某某作出了《答复书》,就其履职申请作出了具体答复,履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定,其第1项复议申请应予驳回。2.行政复议法第二十八条第一款第(二)项规定“被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行”。据此,如果存在行政机关不履行法定职责的情形,复议机关仅责令行政机关在一定期限内履行法定职责,至于怎么履行、履行的内容和方式则在所不问。行政权和复议权分属不同的范畴,互为独立。如果复议机关责令答复人履行拆除方双德户违建房屋的法定职责,实际上可能会对行政机关的自由裁量权和方双德户的陈述申辩权、救济权的行使产生障碍,影响行政机关执法权的独立性。且,2018年12月24日,磐安县规划局已对方双德户涉案争议房屋作出了建设用地规划许可、建设工程规划许可,方双德户在涉案地块上的建房行为已经合法,故申请人第3项复议请求也难成立。

  被申请人为了证明自己的主张,提供如下证据:

  证据一,邮政重要函件详单、《要求履行法定职责申请书》、邮件签收凭证各1份,证明我局2018年12月23日才收到方某某的书面履职申请,方某某即在2018年12月9日提出行政复议申请,不符合受理条件;

  证据二,现场勘验笔录、现场照片、现场勘查图、陈东旭调查笔录与身份证复印件、方双德调查笔录与驾驶证复印件各1份。

  证据三,方双德和县国土局签订的涉案国有土地使用权出让合同2份、大溪村国土出让地块建设规划说明、原村镇规划选址意见书、原村镇规划建设许可证、方双德和方章木签订的协议各1份;

  证据四,冷水镇大溪村民代表大会决议、大溪村村民委员会《关于要求审批大溪村村庄规划局部修改的申请》《关于要求审批冷水镇大溪村村庄规划局部修改的请示》《关于同意冷水镇大溪村村庄规划局部修改的批复》、修编前后的规划图各1份;

  证据五,《责令改正通知书》磐执改通字〔2018〕第20号、送达回证、方双德整改情况书面报告各1份;

  证据六,答复书、送达回证、送达回证照片各1份;

  证据七,建设用地规划许可证、建设工程规划许可证各1份。证据二至七共同证明:1.答复人依法调查、取证,责令方双德限期改正正在案涉地块动工建房的行为并针对方某某的履职申请作出了具体答复,履行了法定职责;2.方双德户建房已符合规划并已取得行政许可,申请人要求拆除方双德已建部分房屋的复议请求不能成立;

  证据八,《信访登记表》《信访事项受理告知单》、送达回证、送达回证照片、方某某受委托人方玉明身份证复印件、《信访事项处理意见书》、送达回证、送达回证照片各1份,证明2018年11月16日《信访事项处理意见书》系我局给申请人信访事项的答复。如不服该答复,应通过《信访条例》之规定请求上一级行政机关复查,而不是通过行政复议的方式救济。

  经审理查明:2018年10月22日,申请人到被申请人处信访,反映冷水镇大溪村方双德户涉嫌违法建房,要求对大溪村方双德户违法建房作出行政处罚、拆除其违法建筑。被申请人行政执法人员于同年10月23日到磐安县冷水镇大溪村6号边进行了现场勘验,制作了《现场检查(勘验)笔录》和《磐安县综合行政执法局违法案件现场勘查图》,并对第三人方双德户建房地基现场进行拍照固定。同年10月25日,被申请人向申请人送达了《信访事项受理告知书》(LF20180090618)。同年11月16日,被申请人作出《信访事项处理意见书》(LF20180090618)并送达申请人。同年10月23日,被申请人收到申请人通过中国邮政(单号:XW10032076733)邮寄的《要求履行法定职责申请书》,请求被申请人履行对第三人方双德户违法建设房屋作出行政处罚、拆除其违法建筑的法定职责。同年12月18日,被申请人对冷水镇政府联系大溪村驻村干部陈东旭、方双德进行了调查询问并制作了《调查(询问)笔录》。同日,被申请人向第三人方双德送达了《责令改正通知书》(磐执改通字),要求第三人方双德限期改正其擅自在大溪村隔山地块动工建房的行为。同年12月25日,第三人方双德按照责令改正通知书要求进行了整改,并将整改情况书面报告了被申请人。同年12月21日,被申请人作出《磐安县综合行政执法局答复书》并送达申请人。

  另查明,第三人方双德于2018年12月24日分别取得了涉案房屋的《中华人民共和国建设工程规划许可证》(建字第330727201807023号)和《中华人民共和国建设用地规划许可证》(地字第330727201807022号)。

  本机关认为:本案争议的焦点有两点:1.申请人提起行政复议时被申请人是否还在履职期间;2.行政复议机关能否撤销被申请人作出的《信访事项处理意见书》。对于焦点1,《行政复议法实施条例》第十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责,行政机关未履行的,行政复议申请期限依照下列规定计算:(一)有履行期限规定的,自履行期限届满之日起计算;(二)没有履行期限规定的,自行政机关收到申请满60日起计算”。据此,在法律法规没有对行政机关履行职责明确规定情况下,行政机关履职期限为行政机关收到申请之日起60日内。本案中,被申请人于2018年10月23日收到申请人的《要求履行法定职责申请书》,而申请人于同年12月14日就已向本机关提起行政复议申请,显然,被申请人还在60日的履职期间,提起行政复议的条件不成就。所以,申请人的行政复议申请不符合《行政复议法》及其《行政复议法实施条例》规定的受理条件。况且,被申请人接待申请人信访后,于同年10月23日就申请人反映的问题进行调查,并于同年12月18日向第三人送达了《责令改正通知书》。同年12月21日,被申请人作出《答复书》并送达申请人,至此,被申请人也已在法定期限内履行了法定职责。至于被申请人采取什么的方式履职、履职的结果如何,这取决于法律法规的规定。申请人要求被申请人如何履职也于法无据。对于焦点2,《信访条例》第三十四条、第三十五条规定:“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”,“信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”。由此可见,对行政机关信访事项处理意见不服的,只能是在法定期限内按法定程序请求“复查”和“复核”,这就是信访答复行为有别于其它行政行为之所在,也是信访制度与行政复议制度相互独立、相互分离的权利救济制度之所在。具体到本案,申请人对被申请人作出的《信访事项处理意见书》不服的,应按照《信访条例》的规定请求复查,而不是申请行政复议请求撤销该行政行为,申请人主张的“被申请人出具《信访事项处理意见书》的处理意见应当撤销”于法无据,不予支持。

  综上所述,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定,本机关决定:驳回申请人:1.确认被申请人磐安县综合行政执法局不履行“对违法建筑查处处罚”法定职责的行为违法;2.撤销被申请人磐安县综合行政执法局出具《信访事项处理意见书》“方双德户已建成的地基符合冷水镇大溪村调整后的新村庄规划;建议建房规划审批”的处理意见;3.责令被申请人磐安县综合行政执法局依法履行职责,对第三人方双德的违法建设房屋作出行政处罚、拆除其违法建筑的行政复议请求。

  如不服本决定,可以自收到本决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                                             磐安县人民政府

                                             2019年1月26日

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